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《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》解读

2010-07-06   来源:监察审计处

        2010年6月9日,中央纪委印发了《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(以下简称《解释》),自发布之日起施行。《解释》的发布施行,对于明确相关政策界限,惩处用公款出国(境)旅游及相关违纪行为,推动制止公款出国(境)旅游专项工作深入开展,具有十分重要的意义。

        出台背景和起草过程

        因公出国(境)是我国对外开放的重要组成部分,是学习借鉴国外先进技术和管理经验的重要方式,对配合国家总体外交和促进经济社会发展发挥了重要作用,总体情况是好的。但同时也出现了一些不容忽视的负面现象,公款出国(境)旅游就是其中较为突出的问题之一。多年来,它严重损害了领导干部和领导机关的形象,败坏了党风政风,影响了党群、干群关系,也诱发了多方面的腐败问题。

        党中央、国务院对制止公款出国(境)旅游问题态度十分坚决,要求非常明确。2009年2月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于坚决制止公款出国(境)旅游的通知》。2009年9月11日,贺国强在中央纪委监察部组织召开的贯彻落实中央厉行节约要求和制止公款出国(境)旅游情况汇报会上指出,中央作出坚决制止公款出国(境)旅游的决定,既是我国应对国际金融危机冲击、在财政收支矛盾凸显情况下采取的重要举措,也是着眼于加强和改进党的作风建设、密切党同人民群众血肉联系的长远战略决策。2009年9月18日,党的十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,强调要“大兴艰苦奋斗之风……严格控制出国(境)团组数量和规模”。

        2008年4月以来,由中央纪委、外交部牵头,会同中央有关部门,在全国范围内开展了制止公款出国(境)旅游专项工作。目前,专项工作取得初步成效,社会各界给予了积极评价。但同时还要看到,一些党员干部仍未从思想上引起足够重视,顶风违纪,用公款出国(境)旅游问题还较为严重:有的公然违反规定,到未经批准的国家和地区旅游;有的擅自延长在国(境)外的停留时间用于观光旅游;有的为去风景名胜区旅游,绕道安排行程;有的利用虚报出国(境)任务,购买、伪造邀请函或者编造虚假日程骗取批准出国(境)旅游,等等。《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)对用公款出国(境)旅游及相关违纪行为如何处理已有原则规定,但不够具体,特别是“用公款出国(境)旅游”的政策界限尚不明确,这既是当前用公款出国(境)旅游行为屡禁不止的原因之一,也影响了对相关违纪行为的正确定性处理。因此,为配合专项治理工作,巩固专项治理成果,加大对顶风违纪行为的惩治力度,并以此建立制止用公款出国(境)旅游的长效机制,亟须制定《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。

        根据领导指示,自2009年12月开始,中央纪委法规室按照“原则性与针对性相统一、惩治与预防相结合、严管与保障并重”的思路,在总结实践经验、解剖分析案例、充分调研论证、广泛征求意见的基础上,经反复论证、多次修改,起草出了《解释》(送审稿)。2010年6月4日,经中央纪委书记办公会议审议并原则通过,6月9日,以中纪发〔2010〕27号文发布施行。

        主要内容

        《解释》共8条,1100余字。主要规定了用公款出国(境)旅游行为的含义,用公款出国(境)旅游及相关违纪行为的具体表现形式及其适用《党纪处分条例》的有关条款等内容。

        (一)关于“用公款出国(境)旅游行为”的定义

        在《解释》发布前制定发布的一些法规、文件,如《中国共产党纪律处分条例》(中发〔2003〕18号)、《关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》(中办发〔2008〕9号)、《关于坚决制止公款出国(境)旅游的通知》(中纪办〔2009〕12号)中,都明确规定,禁止用公款旅游,包括用公款出国(境)旅游。但都没有对什么是“用公款出国(境)旅游行为”予以解释,影响了对“用公款出国(境)旅游行为”的正确定性处理。因此,如何准确界定“用公款出国(境)旅游行为”的含义,是《解释》所要解决的首要问题。

        经研究,用公款出国(境)旅游行为主要包括组织或者参加纯粹用公款出国(境)旅游和以公务为名变相用公款出国(境)旅游两种情况。《解释》根据实际情况,结合《关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》和《关于坚决制止公款出国(境)旅游的通知》中的有关规定,在第一条将“用公款出国(境)旅游行为”界定为,“本解释所称用公款出国(境)旅游行为,是指无出国(境)公务,组织或者参加用公款支付全部或者部分费用,到国(境)外进行参观、游览等活动的行为;其中包括无实质性公务,以考察、学习、培训、研讨、招商、参展、参加会议等名义,变相用公款出国(境)旅游的行为。”

        (二)《解释》中具体违纪行为的设定和《党纪处分条例》的适用

        具体违纪行为的设定和《党纪处分条例》的适用,是《解释》的核心内容。

        《解释》既应当突出重点,对用公款出国(境)旅游行为及其党纪处分依据作出规定,同时,还应当明确与用公款出国(境)旅游行为密切相关的其他违纪行为及其处分依据,从而为制止公款出国(境)旅游专项工作提供制度保障。为此,在起草过程中,结合现实中的一些典型案例,针对用公款出国(境)旅游行为以及与之密切相关的如以不正当方式谋求用公款出国(境)、组织以营利为目的的双跨团组用公款出国(境)、因公出国(境)派出单位和审核审批管理部门滥用职权或者玩忽职守等行为,在《解释》中规定了十二种具体违纪行为。同时,针对每一种具体违纪行为,都明确了应当适用的《党纪处分条例》的具体条款,以切实提高法规的可操作性。

        由于组织用公款出国(境)旅游的行为,较之参加用公款出国(境)旅游的行为,其危害更大,影响更为恶劣,因此,应当依纪予以从重处分。所以,《解释》第二条规定,“用公款出国(境)旅游的,依照《中国共产党纪律处分条例》第七十八条的规定处理;其中,对于组织者,给予撤销党内职务或者留党察看处分,情节严重的,给予开除党籍处分。”

        此外,为挽回用公款出国(境)旅游给国有财产造成的损失,《解释》第八条对用公款出国(境)旅游产生的费用应当如何处理专门作了规定,即“用公款出国(境)旅游的,依照《中国共产党纪律处分条例》第四十一条的规定,应当责令其退赔用公款支付的各项费用。”

        (三)关于《解释》中未规定的其他违反因公出国(境)管理规定行为如何处理

        在研究《解释》应当着重规范哪些违纪行为时,有同志建议将因公出国(境)期间党员干部叛逃出走、滞留不归,以及在因公出国(境)审批、报销中非法占有、贪污贿赂等一些违纪行为在《解释》中予以明确。经研究,《解释》应突出重点,着重规范多发易发且适用处分条款不明确的违纪行为,同时要简洁明确,重点突出,不宜搞“大而全”。而上述违纪行为在《党纪处分条例》第五十四条、第七十一条、第七十二条、第八十三条等条款中已有明确具体规定,在条款的适用上没有异议,因此,《解释》对上述违纪行为没有作出规定。

(摘自《中国纪检监察报》)

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